云南昆明:用公益诉讼加强协同合作保护滇池流域生态环境

对法律草案的审查属于事前审查。

这三者的内在关系，构成了政治系统的内部组织制约，一方面可以通过组织约束防止政治系统的内在扩张，将政治系统限定在特定的政治事务领域，另一方面又能使政治系统及时回应社会日益涌现的各种新问题，并在特定的政治前提下，作出有约束力的决断。如果说传统上权力分立的主要目的在于制约权力和保障自由，[31]今天的国家权力配置则需要在此基础上更进一步。

在法院需要处理的案件中，有许多个案直接涉及公民的基本权利。随着经济系统的分出，为适应由此产生的经济治理的需要，以及进一步产生的多元社会治理的需要，政治系统也随之调整，运动式治理逐渐让位于日常的行政治理体制。此外，第99条第3款关于主动备案审查的规定，显然也无法完全取代合宪性审查的功能。同时，政与民之间通过程序建立起来的结构耦合机制需要进一步提升，以确保民众意见能够反映到政治决策层面。[47] 最后，由全国人大/全国人大常委会行使的合宪性审查权，同样会对从属于行—政维度中的权限争议，即国家权力之间的分工以及中央与地方之间的关系产生影响。

[30] 在有关议行关系的论争中，各方论者都高度认同我国的国家权力配置体制不同于西方三权分立，不存在三权之间的对等和相互制约。虽然政党意志的形成属于政党内部事务，宪法仍然为之设定了秩序框架，政党意志的形成不能逾越宪法秩序，运动型治理模式因而受到限制。发展权内包含的发展请求权和发展救济权，可以有力督促上级国家机关履行职责。

如果因国家没有设立或者只设立了少量了专用资金而请求司法诉讼，目前我国法院司法权的权能还很难干预政府的资金使用情况，因此应该采取非司法性的救济方式，选取适当的机构接受民族自治地方的申诉。例如提供免费的义务教育等基础性发展条件、积极扶持民族自治地方发展达到其他地方的标准、继续提升民族自治地方发展处于领先水平。[38][日]大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，三联书店2003年版，第217页。[4]参见戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社2008年版，第65页。

笔者尝试在民族区域自治权之外建构民族自治地方发展权理论，为民族自治地方发展与国家（上级国家机关）帮助责任提供另一法律解释路径，并在现有法律文本的基础上积极探索国家帮助责任模式和机制的落实。[29] 2005年，国家民族事务委员会党组明确提出：发展是我们党执政兴国的第一要务，是解决民族地区一切困难和问题的关键。

一直以来，人们都是将国家给予民族优惠政策往民族区域自治中生搬硬套，甚至将国家给予帮助视为我国民族区域自治的特色，没有将两者分离开来思考。其第122条第1款和第2款专门规定了国家的具体帮助责任：国家从财政、物质、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。[47]于忠龙：《区域发展权的救济机制探析》，《唯实》2011年第10期。[31] 2017年党的十九大报告提出：发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。

其第六章上级国家机关的职责具体列举了上级国家机关应该如何帮助民族自治地方。[40]国家必须以平等发展观点为原则，优先为欠发达地区、弱势群体提供帮助，如果国家没有履行义务，必须有充分的理由，否则就要承担法律责任。首先是民族自治机关与上级国家机关发挥合力，积极构建民族自治地方向上级国家机关请求帮助的法律机制，形成上下级之间的双向互动与沟通，寻求资源配置的最优路径。上级国家机关履行职责随意性大，可能造成帮助职责流于形式。

[53]民族自治地方享有发展权，是对现有民族自治立法中上级国家机关承担帮助职责的法律回应和法理构建。因此，传统的以自治权来理解目前我国中央与民族自治地方关系的逻辑进路存在问题。

我国始终认为生存权和发展权是首要人权。这一发展权主体，指的是自治区、自治州和自治县这三级国家公法人。

在民族自治地方发展权问题上，因为涉及的因素多，权利内容又不确定，所以由第三方救济时，应给予上级国家机关充分的思考和辩解的空间，最终由上级国家机关提出解决方案是最有利于发展权实现的路径。要积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，多办一些顺民意、惠民生的实事，多解决一些各族群众牵肠挂肚的问题，促进各民族共同繁荣发展。发展权是对公民和政治权利以及经济、社会和文化权利的补充与扩张，[12]具有开放性和延展性。[8]以地方分权、中央不干涉为实质的地方自治制度，在我国民族区域自治制度的实施中，转变成了中央帮助与地方受惠的关系。如1952年中央人民政府公布了《民族区域自治实施纲要》，其第六章上级人民政府的领导原则具体通过六个条文阐释了上级人民政府行使职权要遵守的界限、原则和内容。[41]笔者认为，现阶段应逐步细化上级国家机关职责的具体内容和标准，具体可通过自治地方的立法或法律解释等限定上级国家机关的职责，同时在法律中增加法律责任的规定，破除上级国家机关帮助职责是一种道德责任，不具有法律约束性的观点。

[10]参见刘红臻：《新时代中国人民发展权的政治宣言》，《法治现代化研究》2017年第6期。[23]国家在必要时应给予民族自治地方特殊照顾，如财政方面给予专项民族补助、优先安排基础设施建设等，这是民族自治地方共享发展成果的应有之义。

我国法应细化上级国家机关的责任内容和标准，构建民族自治地方的发展请求权程序，充分运用各国家机构之间沟通协调的非对抗式的制度经验，采取司法路径与非司法路径相结合的方式构建发展权救济机制。[39]当生存权获得满足后，发展权也具有这一最低标准。

进入专题： 民族事务法治化 民族自治地方发展权 。因此，一个国家的政策安排与资源配置对于区域的发展具有相当重要的影响。

学界对民族区域自治的研究带有强烈的政治诉求和意识形态判断，[1]实践中民族问题、宗教问题多被简单地等同于政治问题，民族自治地方的发展多依赖于上级国家机关的政策倾斜，政策手段优先于法律手段已是不争的事实。[30]国家民族事务委员会政策法规司编：《坚持和完善民族区域自治制度——国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题贯彻实施十六讲》，民族出版社2005年版，第8页。[46]发展权是一项基本人权，也是一项法定权利，具有法律效力。这些方面，民族自治地方都有自主实现的权利，同时还包括国家提供平等的发展条件，以实现平等发展机会的权利。

又如，我国《民族区域自治法》68条规定：上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意，不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系。从权利角度分析，就是不同的地区应当具有相同或相近的发展权利,应当通过国家的资源配置手段赋予其发展的方略和模式。

1978年我国《宪法》40条规定：各上级国家机关应当充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权，充分考虑各少数民族的特点和需要，大力培养各少数民族干部，积极支持和帮助各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设，发展社会主义经济和文化。发展权的核心要义是每个人的全面发展，但个人的发展离不开他所居住的区域的发展水平。

例如，我国《民族区域自治法》58条规定：国家设立各项专用资金，扶助民族自治地方发展经济文化建设事业。主动模式和被动模式都很重要，在实践中要形成双向互动、双向沟通的方式，这样才能达成上下级机关之间的理解与支持，保障发展权更好更快地获得实现。

其次，充分运用向上级国家机关请求的制度，将可能的纠纷消解在内部沟通制度中。[13]参见梁洪霞：《发展权权利属性的宪法解读——以宪法文本为视角》，《人权》2015年第4期。[11][塞内加尔]阿马杜·马赫塔尔：《人民的时代》，郭春林等译，中国对外翻译出版公司1986年版，第96页。2016年民族自治地方的人均国内生产总值为39606元，而全国人均国内生产总值为53980元，民族自治地方的发展水平远低于国内平均值。

早在1976年联合国教科文组织对发展权就有如下阐释：发展是多元的。经济、文化、教育、科学与技术无疑都是各具特点的，但它们也是互相补充、互相联系的。

列宁和斯大林都强调，为了实现各民族事实上的平等，先进的、走在前面的民族，要在文化和经济上给予相对落后民族的劳动群众经常的、真正的帮助。[18]2015年党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想，鲜明地提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

现行我国《宪法》从序言到总纲再到具体的国家机构这三个维度层层细化。1924年 11月，瞿秋白在《十月革命与弱小民族》一文中指出，帮助发展少数民族经济及文化是真正消灭民族不平等的正当道路。